Lo straniero in frontiera: le questioni reali

Rete divisoria | © Phil Botha
Rete divisoria | © Phil Botha

L’ipotesi di processabilità di un ministro italiano che ha trattenuto cittadini stranieri su un’imbarcazione al largo della Sicilia ha monopolizzato l’attenzione dell’opinione pubblica, nella Penisola. Tralasciamo la vicenda individuale e analizziamo le questioni di fondo: qual è lo status dello straniero in frontiera? I problemi effettivi sollevati dal caso sono stati soffocati dal clamore della vicenda interna.


Senza entrare nella vicenda giudiziaria del ministro italiano al centro di polemiche per aver trattenuto decine di stranieri sulla nave «Diciotti,» durante la scorsa estate, ecco alcuni aspetti internazionali del caso che rimangono aperti. Si tratta di questioni cruciali per la gestione dei flussi migratori, che restano, però, largamente taciute.

Se un cittadino straniero si presenta in frontiera senza documenti o altri titoli d’ingresso e non pone domanda d’asilo politico o di altre forme di protezione, nazionale o internazionale, le possibilità di trattenerlo in frontiera sono molto limitate e si orientano alle disposizioni del fermo amministrativo, oltre che alle convenzioni internazionali sui diritti dell’Uomo. Possono variare da Paese a Paese, ma sono generalmente piuttosto ristrette e richiedono, oltre una certa soglia, la convalida di un giudice.

Scaduto il fermo, lo straniero o viene ammesso sul territorio, o deve essere respinto. Questa procedura sembra sempre meno adeguata ai flussi migratori attuali: l’esecuzione di verifiche e l’eventuale presa di contatto con altri Stati che condividono la stessa frontiera, come avviene nella zona Schengen, può richiedere tempi lunghi. D’altra parte, però, prolungare il fermo oltre le strette esigenze amministrative violerebbe principi di libertà fondamentale della persona.

In alternativa, lo straniero può essere ammesso provvisoriamente sul territorio, affinché le autorità abbiano il tempo necessario per verificare il suo status. Se non pone domanda di protezione internazionale, deve attenersi a limitazioni piuttosto severe della propria libertà di movimento, sin quando non sarà chiarita la sua posizione. I soggetti che, invece, pongono domanda d’asilo, sono sostanzialmente liberi di muoversi sul territorio: ciò presuppone la buona fede del cittadino straniero, che deve restare spontaneamente reperibile e fornire la propria collaborazione durante le indagini sul suo caso.

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In realtà, si è dimostrato, soprattutto in Italia, che i cittadini stranieri provenienti con i flussi migratori attuali tendono a far perdere le proprie tracce, non appena mettono piede sul suolo europeo, sapendo che la possibilità di essere sorpresi in clandestinità è piuttosto bassa. La circostanza è aggravata dal fatto che oggi gli stranieri possono circolare in tutta la zona Schengen, rendendosi di fatto irreperibili. Una soluzione potrebbe trovarsi nel sottoporre anche i richiedenti asilo a qualche forma sufficientemente severa di restrizione delle loro libertà di movimento, sino a chiarimento della loro posizione: il tema è molto spinoso, soprattutto perché le pratiche di accertamento del diritto d’asilo possono prolungarsi per mesi, talvolta anni. Tuttavia, non sembra che questa complessa problematica venga neppure affrontata.

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Quanto alla possibilità del respingimento, le norme in vigore sono nebulose, eccessivamente restrittive e manifestamente non più corrispondenti alla realtà di fatto, per quanto riguarda i Paesi africani. Non di rado, poi, sono gli stessi Stati d’origine, a non riammettere i propri cittadini respinti dall’Europa. Il problema è particolarmente grave per i Paesi europei costieri, a cui gli stranieri affluiscono via mare e non possono essere agevolmente respinti, come può avvenire invece alle frontiere di terra.

In più, non è possibile rimpatriare stranieri verso Paesi considerati «non sicuri.» Questo principio, detto del non-refoulement, è nato con la Convenzione ONU di Ginevra sullo statuto dei rifugiati (1951), ma una serie di decisioni giurisprudenziali fa sì che oggi venga applicato a chiunque, anche non richiedente o avente diritto all’asilo. Un’interpretazione così estensiva del principio crea una situazione circolare in cui lo straniero che giunge alla frontiera europea affermando di provenire da uno Stato «non sicuro,» anche senza documenti o altri titoli d’ingresso, di fatto non può più essere rimandato al suo Paese d’origine.

D’altra parte, il concetto di Stato «non sicuro» non è definito con chiarezza, al punto che singoli Paesi, anche all’interno dell’Unione europea, hanno liste di Stati «non sicuri» diverse fra loro. L’armonizzazione di questa definizione almeno a livello europeo è stata sinora bloccata dagli attori più interessati a non governare adeguatamente i flussi migratori.

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In aggiunta, bisogna ricordare che oggi non tutti gli Stati «non sicuri» sono tali sulla loro intera estensione. Persino i Paesi affetti dalle peggiori situazioni sociali o belliche interne presentano aree in cui le popolazioni vivono in relativa sicurezza. Secondo i dati dell’Alto commissariato ONU per i rifugiati, buona parte delle persone che fuggono da zone a rischio in Africa, oggi, non cerca protezione all’estero, ma muove verso zone più sicure all’interno del proprio Paese. Ritenere che un cittadino di uno Stato «non sicuro» non possa essere rimpatriato in assoluto è un’affermazione che oggi dovrebbe essere commisurata non a quello Stato nel suo insieme, ma ad aree più particolareggiate. Le conoscenze a nostra disposizione sono superiori, rispetto al passato; le ambasciate dei Paesi europei nei Paesi africani potrebbero offrire collaborazione, nel ridefinire il significato concreto di Stato «non sicuro.»

Quando gli immigrati dai Paesi africani si contavano in numeri annuali ben più bassi, una normativa così generica poteva essere accettata; con i numeri di oggi, si presta a innumerevoli possibilità di abuso e si trasforma in un cappio al collo dei Paesi di arrivo, che non possono rimpatriare cittadini stranieri provenienti da certi Stati, anche se in quei Paesi, spesso di estensione geografica enorme, esistono notoriamente aree in cui lo straniero potrebbe vivere in sicurezza. Salvo casi particolari di persecuzione soggettiva, non vi sono ragioni fattuali per le quali non si possano respingere cittadini stranieri verso quelle zone, ma la norma giuridica lo impedisce, perché considera lo Stato nel suo insieme.

I problemi descritti sopra discendono da numerose basi legislative, cresciute nel tempo e in parte non più adatte alla situazione sul terreno. Non si tratta di mettere in discussione i principi umanitari che ispirano queste disposizioni, ma di prendere atto che il contesto è mutato. Salvando i principi di fondo, sono necessarie nuove norme e applicazioni più precise.

L’Italia avrebbe un enorme credito politico da spendere, nel farsi promotrice di una riforma lunga e difficile di questo insieme di norme internazionali, ma che è l’unica via possibile, se si vogliono affrontare alla radice i problemi della gestione dei flussi migratori. Roma potrebbe anche mettere sul tavolo dati ed esperienze frutto di anni di confronto con gli sbarchi di migranti di ogni categoria. Mancano, purtroppo, la necessaria consapevolezza e gli uomini che potrebbero avviare questo cammino.

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Va osservato, infine, che la polemica su casi di stretta attualità interna, come l’eventuale processo a un ministro, è molto più redditizia, dal punto di vista dei consensi e della comunicazione: per questo motivo è destinata a prevalere, purtroppo, lasciando in ombra la ricerca di soluzioni alla radice dei problemi esistenti.

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