Decreto sicurezza: cosa (non) dice sui migranti

Telecamere di sorveglianza | © Scott Webb
Telecamere di sorveglianza | © Scott Webb

Le nuove disposizioni in materia di migrazione, che interessano i rapporti internazionali: alcune misure avvicinano la normativa italiana a quella di altri Paesi, altre sono più difficilmente comprensibili. Il decreto sembra preoccuparsi poco delle conseguenze pratiche. L’Italia avrebbe i numeri per dare impulso, nelle sedi opportune, a una revisione più incisiva, ma non ha gli uomini. 


 

Ecco una analisi di alcune misure previste dal decreto n. 113 del 4 ottobre 2018, cosiddetto «Decreto sicurezza,» entrato in vigore in Italia con modificazioni il 4 dicembre scorso, con legge del 1° dicembre 2018, n. 132. Il decreto contiene numerose disposizioni concernenti la sicurezza pubblica, i beni sequestrati alla criminalità organizzata e altri aspetti di cui non mi occupo. Mi concentro qui sulle modifiche in materia di diritto migratorio, che in quanto tali interessano i rapporti internazionali. Alcune misure avvicinano la normativa italiana a quella di altri Paesi, ma altre sono più difficilmente comprensibili.

 

Abrogato il permesso di soggiorno per motivi umanitari

La cosiddetta «protezione umanitaria» dello straniero è un istituto del diritto interno italiano, non derivato dall’attuazione di trattati internazionali, com’è il caso, invece, del diritto d’asilo per i rifugiati politici. Con questa forma di protezione nazionale, esistente dal 1998 e regolata dal Testo unico sull’immigrazione 286/98, i richiedenti che non ottenevano l’asilo politico in base alla Convezione di Ginevra sullo status dei rifugiati (ONU, 1951) potevano restare comunque in Italia, nei casi in cui non era possibile respingerli nel Paese di provenienza (articolo 5 comma 6) per seri motivi di carattere umanitario, oppure se il respingimento avrebbe causato una violazione di obblighi internazionali o costituzionali dello Stato italiano; perché il respingimento li avrebbe esposti a pericoli e persecuzioni non ricompresi dalla Convenzione ONU (articolo 19), ma anche nei casi di minori, di parenti stranieri conviventi con cittadini italiani, donne incinte e madri entro i sei mesi dalla nascita del figlio. Nei fatti, tale protezione veniva applicata anche per chi fuggiva da disastri naturali o altre condizioni degradanti.

Quasi ogni Stato dispone di una forma di protezione di questo genere, decisa autonomamente, indipendente dal diritto internazionale. La Svizzera, ad esempio, prevede l’ammissione provvisoria (permesso F) e il permesso per persone bisognose di protezione (permesso S). In Germania, l’istituto della Duldung consente l’emissione di un permesso di permanenza temporanea a persone soggette a espulsione ma che non possono essere rimpatriate per motivi giuridici o fattuali. Le formulazioni della legge italiana che disponeva la protezione umanitaria si prestavano a interpretazioni molto generose, particolarmente nella situazione migratoria attuale, ma con l’abrogazione di questo istituto l’Italia resta senza uno strumento da utilizzare in questi casi e non è dato sapere come possano agire coloro che ne beneficiavano.

Vero che la protezione umanitaria non viene abrogata del tutto: resta in vigore per le persone colpite da malattie di particolare gravità e per cure mediche, o per i casi di eccezionale calamità nei Paesi d’origine (non si precisa però se tale «calamità» si riferisca solo alle calamità naturali o includa anche altre situazioni di pericolo), così come per i casi di tratta umana o violenza domestica (oltre al poco rilevante caso di chi compie atti di particolare valore civile). Tutti gli altri cittadini stranieri sinora beneficiari di protezione umanitaria cadono di fatto in clandestinità al giorno della scadenza del loro permesso, poiché non viene più rinnovato. E’ improbabile che tornino nei loro Paesi d’origine di propria iniziativa. Si apre quindi il capitolo delle espulsioni, anch’esso oggetto del Decreto sicurezza.

 

Espulsione di cittadini stranieri

Suona paradossale, ma il problema più difficile da risolvere, dinanzi a uno straniero che non ha titolo di permanere sul territorio, è proprio rinviarlo nel suo Paese, quando proviene da Stati dell’Africa o di altre regioni del mondo dove non vigono alcuni standard europei. Il problema ha due volti: il rapporto bilaterale con il Paese di origine dello straniero e la legislazione internazionale.

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Con il Decreto sicurezza si raddoppia il termine di durata per il quale è consentito trattenere lo straniero nei centri in cui soggiorna in attesa di rimpatrio, che passa a 180 giorni. La misura può prevenire alcuni casi macroscopici riguardanti stranieri clandestini, talvolta condannati per gravi reati, che l’Italia non è riuscita a espellere perché nei 90 giorni precedentemente valevoli non era stato possibile trovare una modalità di rimpatrio o un accordo con lo Stato di provenienza. Molti Paesi africani, infatti, rifiutano di riammettere sul loro territorio propri cittadini espatriati.

Corso «Il mondo in cinque giorni»Ciò causa o l’impossibilità di far rientrare uno straniero indesiderato, o l’apertura di estenuanti negoziazioni, nelle quali gli Stati d’origine degli stranieri sanno molto bene di avere il coltello dalla parte del manico. Gli Stati occidentali devono disporre di buoni argomenti e bravi negoziatori. Sarebbe più efficace negoziare accordi a livello europeo, che metterebbero i governi africani di fronte a un blocco coeso di Stati; l’Europa, se agisse unita, potrebbe far valere nei negoziati tutto il suo peso economico e mercantile. Purtroppo, sia i singoli Paesi europei sia l’Europa nel suo insieme si sono dimostrati sinora assai poco incisivi, su questo fronte. Paesi europei ricchi e avanzati devono prendere atto di non riuscire, talvolta, a convincere Stati e diplomazie africane da macinacaffè a riprendersi i propri cittadini.

L’altro volto del problema è la legislazione internazionale: non di rado, le convenzioni in vigore costituiscono una situazione circolare in cui lo straniero può accedere al territorio europeo e richiedervi asilo, ma, se l’asilo non gli viene concesso, non può comunque essere rimpatriato, persino se delinque. Causa principale di questa circolarità sono le norme umanitarie e penali che vietano di rinviare uno straniero nel suo Paese, se in quel luogo può subire violenza, condanne a pena di morte o altri trattamenti degradanti.

Questi principi sono ineccepibili, in astratto. Nel concreto, però, soprattutto considerando l’entità e la natura dei flussi migratori odierni, mettono gli Stati europei con le spalle al muro. Si giunge all’estremo in cui un cittadino straniero, che fugge da una situazione di pericolo nel suo Paese, cerca protezione in un altro Paese e diventa lui stesso fonte di pericolo per la comunità che lo accoglie: quest’ultima, però, non può fare nulla per allontanarlo.

Il Decreto sicurezza italiano, oltre a sopprimere la protezione umanitaria senza indicare un’alternativa a chi oggi ne beneficia, allunga il catalogo dei reati per i quali è possibile revocare la concessione dell’asilo politico. Quest’ultima misura è di buon senso: se un cittadino straniero chiede protezione a uno Stato, dichiara implicitamente di volerne rispettare le leggi. Nel momento in cui delinque, lo straniero prova per fatto concludente di non voler rispettare l’ordinamento del Paese che lo accoglie e lo protegge, mostrandosi in malafede. Ha senso, perciò, che gli sia revocata (o non concessa) la protezione. Suscita perplessità, invece, il fatto che la revoca dell’asilo intervenga già al primo grado del giudizio penale per i reati indicati, cioè quando il giudizio potrebbe ancora essere riformato nei gradi successivi.

Entrambe le misure del decreto, però, rischiano di restare sulla carta, se lo straniero non può essere concretamente rinviato nel Paese d’origine, per le ragioni di cui si è detto. L’allungamento dei tempi di permanenza nei centri per il rimpatrio risolverà alcune situazioni puntuali, ma non affronta il problema alla base.

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Acquisto e revoca della cittadinanza italiana

Per l’acquisto della cittadinanza italiana, il Decreto sicurezza introduce l’obbligo della conoscenza della lingua italiana non inferiore al livello B1 del Quadro di riferimento europeo delle lingue. E’ un requisito posto da moltissimi Paesi e vi è piuttosto da meravigliarsi che non fosse già previsto anche in Italia. Per la durata della procedura di ottenimento della cittadinanza da parte di cittadini stranieri, il Decreto sicurezza introduce un termine di 48 mesi. La ratio è quella di consentire i necessari controlli, che oggi sono molto dettagliati, particolarmente a causa dell’acuirsi dei fenomeni di terrorismo e criminalità internazionale. Accade anche in altri Paesi, che l’ottenimento della cittadinanza possa richiedere anni, ma si tratta di casi sporadici. Nei casi più comuni si conclude in mesi, se non settimane. Un periodo di attesa così lungo, che iscrive nella legge una lentezza di fatto già normale per le procedure italiane, ha conseguenze nefaste sulla vita dei richiedenti e sembra volto piuttosto a scoraggiare la presentazione di nuove domande di naturalizzazione.

La cittadinanza italiana può ora essere revocata in caso di condanna per reati di terrorismo ed eversione che prevedano condanne non inferiori a cinque anni di minimo e dieci anni di massimo edittale. La revoca della cittadinanza è possibile solo per i cittadini che l’abbiano acquisita per matrimonio o naturalizzazione. L’intento è quello di impedire l’accesso e la permanenza sul territorio a persone che si siano macchiate di reati molto gravi.

Una misura simile fu proposta in Francia dal presidente François Hollande all’indomani degli attentati del 13 novembre 2013, noti generalmente come attentati del Bataclan, il teatro in cui avvennero i fatti più cruenti di quel tragico attacco multiplo. Il presidente francese si vide poi costretto a ritirare la proposta, poiché cozzava contro alcune contraddizioni di principio che il decreto italiano non sembra aver considerato e che ruotano principalmente intorno all’utilità concreta e all’applicabilità di questa misura.

Già nella versione proposta in Francia, l’idea di privare della cittadinanza gli autori di gravi reati appariva poco più di una misura simbolica. Non sembra in grado di produrre un effetto deterrente sugli autori di tali crimini, che difficilmente si fanno impressionare anche dalle più pesanti sanzioni. Ci si chiede, poi, se sia effettivamente nell’interesse dello Stato, revocare la cittadinanza a un soggetto che ha commesso gravi reati sul territorio: la misura rischia di essere un’arma a doppio taglio, anche se è di facile presa mediatica.

D’altra parte, la Dichiarazione universale dei diritti dell’Uomo del 1948, sottoscritta anche dall’Italia, vieta provvedimenti che conducano alla creazione di cittadini apolidi, cioè senza cittadinanza. Per questo, la misura potrà essere applicata solo a cittadini stranieri naturalizzati e che abbiano mantenuto la cittadinanza di nascita: privati della nazionalità italiana, conserverebbero l’altra. Non è possibile revocare la cittadinanza ai cittadini italiani nati italiani e autori degli stessi reati, ma neppure ai naturalizzati che abbiano rinunciato alla cittadinanza d’origine, poiché resterebbero apolidi.

Ciò introduce una discriminazione di trattamento fra due categorie di cittadini italiani con pari diritti, quelli di nascita e quelli naturalizzati. Proprio su questi dettagli, tutt’altro che irrilevanti, il presidente francese si vide costretto a ritirare la sua proposta. Si vedrà ora se questo punto specifico del Decreto sicurezza italiano supererà eventuali eccezioni di costituzionalità, quando e se tale disposizione dovrà essere applicata in concreto.

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Il Decreto sicurezza, infine, riduce il diritto di accesso al sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati, il cosiddetto SPRAR. Questo modello di integrazione, che ha dato buona prova di sé, sarà accessibile ora ai soli cittadini stranieri che hanno già conseguito la protezione internazionale come rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra e ai minori non accompagnati. Tutte le altre categorie di stranieri, inclusi i richiedenti asilo, convergeranno su altre strutture, sulla cui capienza e adeguatezza sussistono però molte riserve.

 

Conclusione

L’impressione generale che si ricava dalla (non facile) lettura del Decreto sicurezza, per quanto concerne la materia della migrazione, è che esso si preoccupi poco delle conseguenze pratiche delle disposizioni che contiene. Vi sono misure che corrispondono al buon senso o sono già presenti in ordinamenti di altri Paesi, come la revoca dell’asilo per chi si macchia di reati gravi o la richiesta di conoscenza della lingua nazionale per ottenere la cittadinanza. Altre misure sembrano deliberate a impulso, per produrre un effetto punitivo sui cittadini stranieri interessati o mostrare severità fine a se stessa. Queste disposizioni possono convertirsi, in alcuni casi, in pregiudizi concreti e pericoli per tutti.

Non è chiaro, in particolare, quale sarà il destino dei beneficiari di protezione umanitaria che se la vedranno ora gradualmente revocare. In gran parte non avranno permessi sostitutivi di permanenza e non potranno ritornare nei loro Paesi d’origine, o non sarà possibile obbligarli a farlo. Non potranno più accedere ai servizi dello Stato e sfuggiranno al controllo anagrafico delle autorità, diventando facile vittima di degrado sociale o criminalità. Lo stesso può dirsi per le modifiche alla funzione del sistema SPRAR: cosa accadrà agli stranieri che non potranno più accedervi? Per nessuna di queste situazioni sembrano essere state previste soluzioni concrete per una necessaria transizione che non causi pregiudizi, non solo per gli stranieri coinvolti, ma per l’intera collettività italiana ed europea, considerato che i cittadini stranieri possono muoversi con notevole facilità in altri Stati dell’area Schengen.

Ciò che manca, nella gestione dell’immigrazione, è una seria revisione della legislazione internazionale in materia. Un aspetto particolarmente urgente da riconsiderare, tra i molti, è quello del rimpatrio degli stranieri irregolari; anche le norme del trattato di Dublino sul riconoscimento dell’asilo all’interno dell’Unione europea sono in ardente attesa di riforma. Provvedimenti nazionali come il Decreto sicurezza sono destinati ad avere effetti limitati, se non deleteri.

Serve a poco inasprire le cause di espulsione degli stranieri o prolungare i termini di trattenimento nei centri per il rimpatrio, se poi i Paesi d’origine rifiutano di far rientrare i loro stessi cittadini o se vi sono norme che bloccano i respingimenti fondate su situazioni oggettive non più attuali. Non è detto che rinviare lo straniero in un Paese astrattamente non sicuro significhi automaticamente esporlo a un concreto pericolo soggettivo. L’Italia, per gli interessi che ha, il ruolo e la posizione geografica che occupa, avrebbe i numeri per dare impulso a una revisione globale più incisiva, nelle sedi opportune. Non ha, purtroppo, né la credibilità internazionale per farlo né gli uomini all’altezza di un tale compito. Più volte, anche in passato, l’Italia ha remato contro i suoi stessi interessi, firmando con leggerezza trattati internazionali rivelatisi sfavorevoli.

Le misure del Decreto sicurezza, comunque le si voglia giudicare, sono lo specchio degli uomini che gli italiani hanno eletto a governarli. Non è possibile gestire un fenomeno globale come le migrazioni, se si hanno orizzonti limitati ai confini nazionali e se mancano i presupposti culturali per percepire tutte le implicazioni del fenomeno.

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